Communication 297/2005: Scanlen & Holderness (pour le compte de
Independent Journalists Association of Zimbabwe, Zimbabwe Lawyers for
Human Rights et Media Institute of Southern Africa) c/ Zimbabwe
Rev
Rapporteur :
• 37ème Session Ordinaire : Commissaire Nyanduga
• 38ème Session Ordinaire : Commissaire Nyanduga
• 39ème Session Ordinaire : Commissaire Nyanduga
• 40ème Session Ordinaire : Commissaire Nyanduga
• 41ème Session Ordinaire : Commissaire Nyanduga
• 42ème Session Ordinaire : Commissaire Nyanduga
• 43ème Session Ordinaire : Commissaire Nyanduga
Résumé des faits
1. Les plaignants sont Independent Journalists Association of Zimbabwe,
Zimbabwe Lawyers for Human Rights et Media Institute of Southern Africa.
L’Etat défendeur est la République du Zimbabwe, Etat partie à la Charte
africaine des droits de l’homme et des peuples (la Charte africaine).
2. Les plaignants allèguent que le 18 mars 2002, la République du Zimbabwe
a promulgué la Loi sur l’Accès à l’information et la protection de la vie privée
dont le Paragraphe 1, Section 79 du Chapitre 10:27 stipule : « Aucun
journaliste ne peut exercer au Zimbabwe les droits garantis par la Section
781 sans être accrédité par la Commission. »2
1
La Section 78 dispose : « Sous réserve de la présente Loi et de toute autre loi, un journaliste doit jouir des
droits suivants (ci-après désignés collectivement dans la présente Loi comme « privilèges
journalistiques »).
i. enquêter, collecter recevoir et diffuser des informations ;
ii. visiter les organes publics avec l’intention d'exercer ses fonctions en tant que journaliste ;
iii. accéder aux documents et matériels, tel que prescrit dans la présente Loi ;
iv. faire des enregistrements en utilisant un équipement audio-vidéo, la photographie et la cinéphotographie ;
v. refuser de préparer sous sa signature des rapports et documents non conformes à ses convictions ;
vi. interdire la publication, enlever sa signature, ou définir les conditions dans lesquelles on peut
utiliser un rapport ou un document dont le contenu a été déformé, à son avis, au cours du
processus de préparation de l’éditorial.
2
Pour éviter tout doute, la « Commission » à laquelle il est fait référence ici est la Commission des Médias
et de l’Information également appelée (MIC) mise en place par en vertu de l'AIPPA, la Législation
zimbabwéenne qui est l’objet de la communication, autrement l’expression « Commission africaine sera
utilisée en référence à la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples.
1
3. Selon les plaignants, la Commission Média et Information (MIC) est dirigée
par un Conseil dont les membres sont désignés par le Ministre chargé de
l’Information et de la Publicité ou par un autre ministre à qui le Président
assigne l’administration de la loi susmentionnée. Le ministre agit en
consultation avec le Président de la République du Zimbabwe et
conformément à ses directives.
4. Il est allégué qu’aucun journaliste ne peut exercer ses activités, à moins
d’être accrédité par la MIC. La Section 80 de la Loi sur l’Accès à
l’information et la protection de la vie privée, stipule qu’un journaliste
reconnu coupable d’abuser de son privilège de journaliste est passible
d’une amende ou d’une peine d’emprisonnement de deux ans au maximum.
5. Les plaignants soutiennent en outre que les sections 79 et 80 de la Loi sur
l’Accès à l’information et la protection de la vie privée violent l’Article 9 de
la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples qui prévoit :
« Toute personne a droit à l’information. Toute personne a le droit
d’exprimer et de diffuser ses opinions dans le cadre des lois et
règlements. »
6. Selon les plaignants, l’accréditation obligatoire de journaliste, compte non
tenu de la qualité de l’organisme d’accréditation affecte la liberté
d’expression. L’accréditation temporaire de journaliste, compte non tenu de
la qualité de l’organisme d’accréditation affecte la liberté d’expression. De
l’avis des plaignants, les frais d’accréditation prévus par la Loi
zimbabwéenne sont une restriction supplémentaire de la liberté
d’expression. L’accréditation obligatoire de journalistes par une commission
non indépendante affecte l’indépendance professionnelle et l’autonomie de
la profession de journaliste. La Commission Média et Information n’est pas
démocratiquement constituée, sa constitution et son contrôle ne sont pas
compatibles avec les valeurs démocratiques.
7. Les plaignants soutiennent également que l’auto réglementation est une
caractéristique essentielle de la profession indépendante et que l’AIPPA
est, par nature, peu favorable à la liberté d’expression et sans justification
aucune dans une société démocratique.
8. Les plaignants revendiquent en outre avoir un grand intérêt réel dans
l’affaire, vu qu’ils ont été établis pour protéger les droits humains et la liberté
d’expression.
9. Les plaignants déclarent en outre qu’ils ont épuisé les recours internes et
porté l’affaire devant la plus haute juridiction du Zimbabwe, et la Cour
suprême du Zimbabwe a déclaré nulle et non avenue la publication non
intentionnelle ou la fabrication de fausses informations, mais n’a pas
2
déclaré inconstitutionnelle la publication volontaire de fausses informations
et l’accréditation obligatoire des journalistes.
La plainte :
10. Les plaignants allèguent que la Section 79 (1) et la Section 80 de la Loi sur
l’Accès à l’information et la vie privée du Zimbabwe viole l’Article 9 de la
Charte africaine des droits de l’homme et des peuples.
La Procédure :
11. Le Secrétariat de la Commission africaine des droits de l’homme et des
peuples a accusé réception de la communication le 10 février 2005 et a
informé le plaignant qu’elle a été enregistrée sous le titre : Communication
297/2005 – Scanlen & Holderness (pour le compte de Independent
Journalists Association of Zimbabwe, Zimbabwe Lawyers for Human Rights
et Media Institute of Southern Africa) / Zimbabwe.
12. Le Secrétariat de la Commission africaine a également informé le plaignant
que la communication sera examinée pour saisine à la 37 ème Session
ordinaire de la Commission prévue du 27 avril au 11 mai 2005 à Banjul,
Gambie.
13. Le 2 juin 2005, le Secrétariat a informé les parties que lors de sa 37 ème
session ordinaire qui s’est tenue du 27 avril au 11 mai 2005, la Commission
Africaine a examiné la communication et a décidé de s’en saisir. Le
Secrétariat a aussi informé les parties que la Commission envisage
d’examiner la communication sur sa recevabilité à sa 38ème Session
ordinaire prévue du 21 novembre au 5 décembre 2005 à Banjul, Gambie,
et exhorte les parties à soumettre leurs conclusions sur la recevabilité,
conformément à l’Article 56 de la Charte Africaine dans les trois (3) mois
qui suivent la date de réception de cette notification.
14. Le 18 août 2005, le Secrétariat a écrit des lettres de rappels aux parties
pour leur demander de soumettre leurs conclusions sur la recevabilité de la
Communication.
15. Le 12 septembre 2005, le Secrétariat de la Commission a reçu les
conclusions sur la recevabilité de la part des plaignants.
16. Le 14 décembre 2005, le Secrétariat a écrit aux deux parties pour les
informer qu’à sa 38ème Session ordinaire, tenue du 21 novembre au 05
décembre 2005, à Banjul, Gambie, la Commission Africaine avait examiné
la Communication et l’avait déclarée recevable.
3
17. Par la même correspondance, le Secrétariat de la Commission Africaine
informait les deux parties que la Commission Africaine avait l’intention
d’examiner la Communication sur le fond lors de sa prochaine session et
serait très obligée que l’Etat défendeur lui transmette ses observations y
afférentes.
18. Le 6 mars 2006, le Secrétariat a envoyé un rappel à l’Etat défendeur lui
demandant de présenter ses arguments sur le fond.
19. Le 4 avril 2006, le Secrétariat a rappelé à l’Etat défendeur de transmettre
ses observations sur le fond.
20. Durant la 39ème Session Ordinaire, l’Etat défendeur a présenté ses
observations sur le fond.
21. Le 26 juillet 2006, le Secrétariat a écrit aux deux parties pour les informer
que, lors de sa 39ème Session Ordinaire tenue du 11 au 25 mai 2006 à
Banjul, Gambie, la Commission Africaine des Droits de l’Homme et des
Peuples avait examiné la communication et avait décidé de renvoyer sa
décision sur le fond à sa 40ème Session Ordinaire devant se tenir du 15 au
29 novembre 2006 à Banjul –Gambie.
22. Le 8 décembre 2006, le Secrétariat a informé les parties que lors de sa
41ème Session Ordinaire qui s’est tenue du 15 – 29 novembre 2006 à Banjul,
Gambie, la Commission Africaine a examiné la Communication et a décidé
de renvoyer sa décision sur le fond sur demande de l’Etat défendeur en
consultation avec la partie plaignante, à sa 41ème Session Ordinaire prévue
du 16 - 30 mai 2007 à Accra - Ghana.
23. Le 25 juin 2007, le Secrétariat a écrit aux parties pour les informer que, lors
de sa 41ème Session, tenue du 16 au 30 mai 2007 à Accra, Ghana, la
Commission a examiné la Communication et a décidé de reporter l’examen
sur le fond à sa 42ème Session ordinaire, en vue de finaliser le projet de
décision.
24. Le 19 décembre 2007, le Secrétariat a écrit aux parties leurs informant que
lors de la 42ème Session Ordinaire qui s’est tenue du 15 au 28 novembre
2007 à Brazzaville, Congo, la Commission a examiné la Communication et
a décidé de reporter sa décision sur le fond à sa 43 ème Session ordinaire
par de manque de temps.
25. A sa 43ème Session ordinaire tenue du 7 au 22 mai 2008, au Swaziland, la
Commission africaine avait reporté l’examen de la Communication à sa
44ème Session ordinaire par manque de temps.
4
26. Par Note verbale du 2 juillet 2008 et par lettre pourtant la même date, le
Secrétariat a informé les deux parties de la décision de la Commission.
27. A sa 44ème Session ordinaire tenue du 10 au 24 novembre 2008 au Nigeria,
la Commission africaine a reporté l'examen de la Communication par
manque de temps.
28. Par Note verbale en date du 5 décembre 2008 et par lettre portant la même
date, le Secrétariat a informé les deux parties de la décision de la
Commission.
DU DROIT
La Recevabilité
Observations de l’Etat
29. L’Etat défendeur soutient que la Communication ne satisfait pas à deux
exigences de recevabilité aux termes de la Charte Africaine des Droits de
l’Homme et des Peuples parce que (i) la plainte ne présente aucune
violation de l’Article 9 de la Charte et (ii) les plaignants n’ont pas épuisé les
recours internes comme requis par l’Article 56(5).
Non épuisement des recours internes
30. L’Etat défendeur soutient que les plaignants ne se sont pas rapprochés de
la Cour Suprême du Zimbabwe pour demander des réparations aux termes
de la Section 24(1) de la Constitution du Zimbabwe et, à ce titre, la
Communication devrait être considérée irrecevable.
31. La Section 24(1) accorde à chaque personne l’opportunité d’obtenir des
mesures correctives rapides en cas d’atteinte à l’un des droits garantis par
la Déclaration des Droits dans la Constitution du Zimbabwe. La Cour
Suprême dispose d’un pouvoir discrétionnaire large et absolu eu égard à la
forme que devraient revêtir les mesures correctives dans l’application de la
Déclaration des Droits.
32. L’Etat défendeur s'est référé à une décision prise par la Cour suprême dans
le cas de l’Association des Journalistes Indépendants, la Cour Suprême a
invalidé les Sections 80 (1) (a), (b) et (c) comme étant inconstitutionnelles.
Ces sections ont été ultérieurement abrogées et remplacées par la Section
18 de la Loi 5 de 2003.
5
33. L’Etat défendeur soutient en outre que les plaignants n’ont pas contesté la
constitutionnalité de la disposition substitutive devant les tribunaux du
Zimbabwe, déclarant que les plaignants demandent donc à la Commission
Africaine d’agir en qualité de tribunal de première instance, fonction qu’elle
ne peut pas remplir, tant juridiquement que dans la pratique.
Observations des plaignants sur la recevabilité
34. En réponse aux observations de l’Etat partie, le plaignant soutient que la
communication satisfait aux exigences de l’Article 56(5) de la Charte, dans
la mesure où tous les recours internes ont été épuisés. Les plaignants
soutiennent que, compte tenu de la hiérarchie des tribunaux au Zimbabwe,
la Cour suprême est l’arbitre de dernier ressort pour ce qui concerne les
affaires constitutionnelles et relatives aux droits de l’homme, Section 24 de
la Constitution du Zimbabwe qui dispose qu’une personne qui estime que
ses droits garantis par le Chapitre sur la Déclaration des droits de la
Constitution sont violés ou susceptibles d’être violés, peut s’adresser à la
Cour en tant que tribunal de première instance. Le plaignant déclare que la
Cour suprême a été contactée et qu’elle a jugé que l’accréditation et
l’enregistrement des journalistes étaient constitutionnels et devraient être
obligatoires pour tout individu qui envisage de poursuivre une carrière de
journaliste professionnel au Zimbabwe. Conformément à cette décision3, le
plaignant n’a d’autre recours, sinon contacter la Commission
africaine. Selon eux, les conditions de l’Article 56(5) de la Charte ont
donc été satisfaites.
35. Le plaignant déclare en outre que la conclusion de la Cour suprême qui
soutient que l’exigence de l’enregistrement des journalistes auprès du MIC
doit être obligatoire, équivaut à une ingérence du droit à la liberté
d’expression. Il est soutenu que la Commission africaine a déterminé, dans
Media Rights Agenda et al c./ Nigeria4 que les conditions d’accréditation
et la discrétion totale du Conseil d’enregistrement, donnent effectivement
au gouvernement le pouvoir d’interdire la publication de journaux ou de
magazines sont susceptible de censure et menacent sérieusement le droit
du public à diffuser et recevoir des informations en violation des dispositions
du paragraphe 1 de l’Article 9 de la Charte.
36. Les plaignants soutiennent également que la Cour suprême a trouvé que
l’interdiction de diffusion de fausses nouvelles ne doit jamais être
considérée comme inconstitutionnelle. Son raisonnement était que le
mensonge est l’antithèse de la vérité et de l’information.5 Ils soutiennent
3
Jugement N° S.C. 136\02; Const. Demande N0. 252\02; Supreme Court of Zimbabwe, Chidyausiku CJ,
Sandura JA, Cheda JA, Ziyambi JA & Malab JA; Harare, 21 novembre 2002 & 5 février 2004
4
Communications 105/1993 et 130/1994.
5
Dans cette décision, la Cour suprême a déclaré que : « la Constitution ne confère aucun droit à un individu
de falsifier ou fabriquer des informations ou publier de fausses informations. La Section 20de la
6
que la Cour suprême estime qu’il n’y a pas eu de protection non
constitutionnelle de fausses nouvelles.
37. C’est sur cette base que les plaignants ont introduit la communication
auprès de la Commission africaine, soutenant qu’aucun recours interne
n’est disponible au Zimbabwe pour permettre la protection d’un diffuseur de
fausses nouvelles ou de fictions.
Décision de la Commission africaine sur la recevabilité
38. La Commission africaine déclare qu’ayant examiné les critères de
recevabilité aux termes de l’Article 56 de la Charte, il s’est avéré évident
que la Communication indique les auteurs, entre dans le cadre de la ratione
materiae et du ratione temporis de la Charte et de l’Acte constitutive, et est
par conséquent compatible avec la Charte. Elle n’utilise pas de langage
outrageant elle a fourni des informations et des faits sur la décision de la
Cour suprême du Zimbabwe, y compris les déclarations sous serment, sur
lesquelles le plaignant s’est fondé. Elle a été introduite dans un délai
raisonnable et n’est pas en instance devant un autre tribunal et n’a pas été
examinée auparavant par un tribunal international.
39. Le seul critère sur lequel la Commission africaine doit se pencher, c’est de
savoir si la Communication satisfait aux conditions de l’Article 56(5). Ayant
analysé les observations des deux parties sur la question de l’épuisement
des recours internes, la Commission africaine est persuadée à la lumière
de la décision de la Cour suprême, qui est une autorité ayant force
obligatoire au Zimbabwe, dans « Constitutional Application No
252/02, »6 énonçant la position de la loi au Zimbabwe concernant les
mêmes dispositions applicables à l’accréditation et à l’enregistrement des
journalistes, il serait inutile pour le plaignant de s’adresser à la Cour
suprême pour épuiser les recours internes.
40. Compte tenu de ces observations, la Commission a décidé de déclarer la
communication recevable.
Décision sur le fond :
Observations du plaignant
41. Les plaignants ont fait deux remarques générales qui sont premièrement
que l’accent placé sur la liberté d’expression pour assurer la démocratie est
tel qu’il n’est pas souhaitable d’avoir une réglementation autre que
l’autoréglementation. Ils soutiennent en outre que les raisons à la
Constitution protège le droit de donner et de recevoir des informations, pas de fausses informations. Les
fausses informations ne sont pas des informations.
6
Cf. note de bas de page 3 ci-dessus.
7
réglementation des médias, à savoir les considérations pratiques soulevées
par la gestion des ressources, le besoin d’assurer un accès égal, les lois
sur la fonction publique, la protection des consommateurs et les
considérations de revenus sont toutes applicables à la réglementation des
maisons de presse électroniques et non applicables à la réglementation des
journalistes eux-mêmes.
42. Les plaignants soutiennent en outre qu’il n’y a aucune nécessité de
mesures de contrôle supplémentaires. Dans virtuellement toutes les
juridictions en Afrique, il existe des sanctions civiles et pénales pour injure
et diffamation réglementant déjà la conduite des journalistes dans l’exercice
de leur travail. Ils déclarent en outre que dans la législation nationale de
l’Etat défendeur, les contrôles prévus par la loi en place imposent d’autres
contrôles et restrictions aux journalistes.
43. Les plaignants avancent également que les exigences et les procédures
d’enregistrement sont indûment intrusives et lourdes, en particulier pour les
questions sur la situation de famille, le numéro, la date d’expiration et le lieu
de délivrance des passeports, les numéros de permis de conduire, les
demandes d’adresse résidentielle, les détails sur des délits éventuellement
commis, les missions spécifiquement couvertes par les journalistes
(imposant une autocensure avant d’acquérir l’accréditation). Le fait
également que le formulaire d’accréditation soit examiné et approuvé par le
Secrétaire général et le Ministre renforce encore le contrôle des journalistes
par le gouvernement central.
44. Selon les plaignants, le fait de devoir être accrédité auprès d’une maison
de presse et de devoir obtenir le soutien d’une maison de presse pour
solliciter une autorisation constitue une autre restriction irraisonnable à la
pratique du journalisme et à la libre circulation des informations.
45. Un journaliste étranger doit payer jusqu’à 1 050 $US pour être accrédité et
enregistré pour remplir une mission temporaire.
46. Plus restrictif et irraisonnable encore est le fait qu’il n’y ait aucune
disposition pour l’accréditation permanente de correspondants étrangers.
La somme de 12 000 $US par an pour l’accréditation et l’enregistrement
d’un représentant d’agence de presse étrangère est indûment lourde et
inabordable pour la plupart des gens au Zimbabwe et c’est restriction
déraisonnable à la liberté d’expression.
47. Ils soutiennent que la nature temporaire de l’accréditation est en soi
particulièrement inquiétante et que l’accréditation est différente de
l’accréditation nécessaire pour couvrir des événements spécifiques. Ils
déclarent qu’il ne s’agit pas d’une accréditation destinée à donner accès
aux journalistes et qu’il apparaît clairement de la législation que
8
l’accréditation est destinée à contrôler et même à entraver le travail des
journalistes.
48. Selon les plaignants, la conformité aux conditions de pré-enregistrement
officielle mais onéreuses et intrusives, telles que stipulées dans le texte
réglementaire ne garantit pas l’enregistrement d’un journaliste parce que la
MIC a la discrétion de décider ou non de l’enregistrer.
49. Les Plaignants exhortent la Commission africaine à s’inspirer des
précédents juridiques dans les autres systèmes régionaux des droits de
l’homme et en particulier l’Article 13 de la Convention américaine relative
aux droits de l’homme qui dispose notamment que : « Toute personne a
droit à la liberté de penser et d’expression. Cela inclut la liberté de
rechercher, de recevoir et de transmettre des informations et des idées de
toutes sortes, indépendamment des frontières, oralement ou par écrit, ou
sous forme imprimée, artistique ou à travers tout autre support de son
choix. » L’article 13 du sous paragraphe 3, dispose que : “ le droit
d’expression ne peut être limité par des méthodes ou des moyens indirects
tels que l’abus du gouvernement ou de contrôles privés sur le papier
journal, les fréquences de radiodiffusion ou l’équipement utilisé dans la
diffusion d’informations ou par tout autre moyen tendant à empêcher la
communication et la circulation d’idées et d’opinions. »
50. Les plaignants citent également un Avis consultatif de la Cour
interaméricaine des droits de l’homme concernant un enregistrement
obligatoire de journalistes au Costa Rica. La Cour énonce dans cet avis
consultatif que : « Ce sont les moyens de communication de masse qui font
de l’exercice de la liberté d’expression une réalité. Cela signifie que les
conditions de son utilisation doivent respecter les exigences de cette liberté
et qu’il doive en résulter notamment une pluralité des moyens de
communication, l’interdiction de tous les monopoles sous quelque forme
que ce soit, et des garanties quant à la protection de la liberté et de
l’indépendance des journalistes. L'obtention obligatoire de licence par les
journalistes n’est pas conforme au droit à la liberté d’expression parce que
l'élaboration d'une loi qui protège la liberté d'expression et l’indépendance
de toute personne qui pratique le journalisme, est tout à fait concevable,
sans la nécessité de limiter la pratique à un groupe restreint de la
communauté … »7
51. Selon les plaignants, l’Article 13 de la Convention américaine relative aux
droits de l’homme définit la liberté d’expression de manière similaire à celle
de l’article 9 de la Charte, comme étant la « liberté de rechercher, de
recevoir et de transmettre des informations et des idées de toute sorte. »
7
OC-5/85, 13 novembre 1985, Ser. A, N° 5.
9
52. Les plaignants notent que le droit protégé par l’Article 13 de la Convention
américaine (similaire au droit protégé aux termes de l’Article 9 de la Charte)
revêt par conséquent une portée et un caractère particuliers qui sont mis
en évidence par le double aspect de la liberté d’expression. Il requiert, d’une
part, l’interdiction de toute restriction ou limitation du gouvernement ou
contre la liberté d’expression, la diffusion d’information, la communication
et l’expression de pensées et d’idées. Dans ce sens, il s’agit d’un droit
appartenant à chaque individu. Son second aspect, d’autre part, implique
un droit collectif de recevoir quelque information que ce soit et d’avoir accès
aux pensées exprimées par d’autres.
53. Les plaignants soutiennent également que si l’on contrôle les journalistes,
l’on contrôle l’expression. Les contrôles sont un obstacle aux moyens
d’expression et donc à l’expression elle-même. Ainsi, les tentatives de l’Etat
défendeur d’établir une distinction entre la liberté de la presse et la liberté
d’expression sont spécieuses et illogiques. Bien que la liberté d’expression
englobe une plus large gamme d’activités que la liberté de la presse et qu’à
ce titre les deux diffèrent, il est évident que la liberté de la presse est un
élément de la liberté d’expression, la presse étant un des moyens
d’expression.
54. Dans sa dimension individuelle, les plaignants soutiennent que la liberté
d’expression va plus loin que la reconnaissance théorique du droit de parler
ou d’écrire. Selon les plaignants, elle inclut également le droit de se servir
de tout support jugé approprié pour transmettre des idées et leur faire
atteindre la plus large audience possible et ne peut être séparée de ce droit.
55. Les Plaignants soutiennent que lorsque la Convention américaine et la
Déclaration universelle des droits de l’homme proclame que la liberté de
pensée et d’expression inclut le droit de transmettre des informations et des
idées par le biais de « tout… moyen », cela signifie que l’expression et la
diffusion d’idées et d’informations sont des concepts indivisibles. Selon les
plaignants, les restrictions imposées à la diffusion représentent, dans une
égale mesure, une limite directe au droit de s’exprimer librement.
L’importance des règles juridiques applicables à la presse et au statut de
ceux qui s’y consacrent professionnellement dérive de ce concept. Dans sa
dimension sociale, la liberté d’expression est un moyen d’échanger des
idées et des informations entre des êtres humains et pour la communication
de masse. Elle inclut le droit de chaque personne de chercher à
communiquer ses propres opinions à d’autres ainsi que le droit de recevoir
des opinions et des nouvelles des autres. Pour le citoyen moyen, il est tout
aussi important de connaître les opinions des autres que d’avoir accès en
général à l’information, s’agissant là du droit même de transmettre ses
propres opinions.”
10
56. Les plaignants ont également soutenu qu’en Zambie, l’enregistrement
obligatoire des journalistes ordonné par le gouvernement zambien avait été
jugé inconstitutionnel par la Haute Cour Zambienne en 1997 (Francis
Kasoma c/ The Attorney General).8 Selon les plaignants, les journalistes
étaient obligés de devenir membres de la Zambia Association of Media et
d’être enregistrés auprès du Media Council prévu par la loi. La Haute Cour
a annulé la décision. Les raisons en étaient notamment les suivantes :
« Je ne considère pas que la décision de constituer le Media Council
of Zambia serve les objectifs généraux des pouvoirs constitutionnels
dont celui de promouvoir la démocratie et les idéaux démocratiques
y afférents comme la liberté d’expression et la liberté de la presse en
particulier. … La décision de créer le Media Council of Zambia aura
sans nul doute un impact … sur la liberté d’expression dans le cas
où l’échec à s’y affilier ou l’occurrence d’une infraction du code moral
déterminée par ce conseil entraînerait la perte du statut de
journaliste et la dénégation de l’opportunité d’exprimer et de
communiquer ses idées à travers les médias. »
57. Les plaignants ont noté que la Haute Cour de Zambie a poursuivi en
déclarant « qu’à la lumière de ce qui précède, il ne peut être sérieusement
allégué que la création de la Media Association ou de tout autre organe
régulateur par le gouvernement servirait l’idéal incarné dans la Constitution
eu égard à la liberté d’expression et d’association. Par conséquent, la
décision de créer Media Association ne sert pas les objectifs inscrits dans
la Constitution, en particulier ceux protégés aux Articles 20 et 21” [qui
garantissent la liberté d’expression et d’association].
58. Les plaignants ont ensuite soutenu que la disposition de la Section 84 de la
loi qui fait obligation de renouveler l’accréditation après une période
maximum de douze mois, c'est-à-dire à la fin de chaque année calendaire,
place les journalistes dans une position d’insécurité permanente. Cela
risque, selon eux, d’avoir un effet extrêmement réfrigérant sur leur aptitude
à pratiquer leur métier et d’amener inévitablement à divers degrés
d’autocensure.
59. Les plaignants soutiennent que dans les très rares cas où l’expression
constitue réellement un risque pour la société, comme dans l’exemple du
Rwanda avancé par le Défendeur, elle devrait relever du droit pénal et non
pas donner lieu à des restrictions généralisées à tous les journalistes.
60. Le plaignant déclare que l’objectif réel du système de délivrance de licence
mis en place par AIPPA est de fournir au Gouvernement les mesures de
contrôle des journalistes et d’interdire ou de limiter les rapports critiques.
En conséquence, le système de licence imposé aux journalistes par les
8
Affaire civile : Haute Cour de ZambieN° 95/HP 2959
11
dispositions contestées de l’AIPPA ne sert pas un objectif légitime tel que
requis au titre du droit international.
61. En conclusion, les plaignants déclarent que la jurisprudence actuelle
accepte qu’il soit contraire à la liberté d’expression de criminaliser le
mensonge, et pour étayer cette assertion, référence est faite au cas
Chavunduka and Another c/ Ministre de l'Intérieur et autre,9 concernant
lequel la Cour Suprême du Zimbabwe, a observé :
« Clairement incluses et soulignant la nature essentielle de la liberté
d’expression, les déclarations, opinions et croyances considérés par
la majorité comme étant injustes et fausses. Comme l’a si sagement
observé le respecté HOLMES J dans United States c/ Schwimmer
279 US 644 (1929), 654, le fait que le contenu particulier des propos
d’une personne puissent “exciter les préjugés populaires” n’est pas
une raison pour lui nier protection car “s’il est un principe de la
Constitution qui appelle plus impérativement à un attachement que
tout autre, c’est bien le principe de la liberté de pensée, non pas la
liberté de pensée pour ceux qui pensent comme nous mais la liberté
de penser ce que nous rejetons.” Le simple contenu, quel que soit
son caractère offensif, ne peut déterminer si une déclaration est
qualifiée pour la protection constitutionnelle accordée à la liberté
d’expression. »
Observations sur le fonds de l’Etat défendeur
62. Quant à l’Etat défendeur, il soutient que les plaignants n’ont pas fait état
d’une violation de l’Article 9 de la Charte et qu’il est équivoque de suggérer
que le MIC est susceptible de faire l’objet de manipulation et de contrôle
politiques. Selon l’Etat défendeur, les opérations du MIC sont contrôlés et
gérés par un Conseil composé de cinq à sept membres au maximum, dont
au moins trois seront nommé par une association de journalistes et une
association d’agences d’information. L’Etat défendeur soutient que les
propositions du plaignant selon lesquelles le processus d’enregistrement
leur est préjudiciable sont également sans fondement, vu qu’il existe des
journalistes indépendants qui ont été enregistrés, bien que leur travail soit
essentiel pour le gouvernement.
63. L’Etat défendeur déclare qu’il est incorrect de suggérer que la Section 80
de la Loi sur l’Accès à l’information et la protection de la vie privée (AIPPA)
limite de façon non raisonnable le droit à la liberté d’expression et de
diffusion d’informations. Selon l’Etat défendeur, la Section 80 ne limite pas
toutes les fausses informations mais seulement celles qui sont publiées
volontairement et risquent de blesser l’intérêt public. Le défendeur soutient
que ces restrictions sont raisonnablement nécessaires et ne peuvent être
9
2000 Vol. 1 Z.L.R page 552 – 558
12
considérées comme empiétant excessivement sur la jouissance du droit
garanti.
64. Concernant l’allégation des plaignants selon laquelle l’AIPPA cherche )
règlementer les médias, l’Etat défendeur soutient que le tribunal
constitutionnel du Zimbabwe a déjà considéré que l’accréditation des
journalistes et l’octroi de licence aux médias électroniques est
constitutionnel tant que les exigences de cette accréditation et de cette
licence ne sont pas onéreuses.10
65. En réponse aux observations des plaignants selon lesquelles les
journalistes ne devraient pas être règlementés par des statuts, mais
devraient plutôt être auto-réglementés, l’Etat défendeur soutient que cela
revient à une absence de règlementation et va au-delà de ce qui est permis,
ajoutant que la règlementation des médias, notamment la délivrance de
licence aux journalistes est acceptable.
66. L’Etat soutient en outre que conformément à l’article 9 de la Charte africaine
et à l’article 19(3) du PIRDCP, la liberté d’expression n’est pas absolue.
Des restrictions sont permises si elles sont prévues par la loi et si elles sont
nécessaires. L’Etat défendeur invoque en outre l’affaire Athukorale et al.
précité dans laquelle il est soutenu que :
« Des droits absolus et sans limite n’existent pas et ne peuvent pas
exister dans un Etat moderne. Le bien-être de l’individu, en tant que
membre d’une société collective, réside dans un heureux compromis
entre ses droits en tant qu’individu et les intérêts de la société à
laquelle il appartient. »
67. L’Etat défendeur soutient que la Constitution du Zimbabwe contient une
déclaration des droits justifiable et la Section 20(1) prévoit que toute
personne a droit à la liberté d’expression. Toutefois, aux termes de sa
Section 20 (2), ce droit peut être limité.
68. L’Etat défendeur soutient en outre qu'aux termes de la Constitution du
Zimbabwe, la liberté d’expression est garantie avec des dérogations
autorisées, conformément à l’Article 9 de la Charte Africaine qui garantit la
jouissance du droit « dans le cadre de la loi » et le terme « Loi » énoncé
dans l’Article 9 de la Charte a trait à la « législation nationale ».
10
A cet égard, l’Etat défendeur fait référence au Associated Newspapers of Zimbabwe (Pvt)
Ltd c/ Le Ministre d’Etat chargé de l’Information et de la publicité et 2 autres SC-111-04, Association of
Independent Journalists and Others c./ Le Ministre d’Etat chargé de l’information et de la publicité et 2
autres SC-136-02, et Capital Radio (Pvt) Ltd c/ Broadcasting Authority of Zimbabwe and Others SC128-02. Il est également fait référence aux dispositions de l’Article 19 du Pacte international relatif aux
droits civils et politiques, sous réserve que le droit est soumis à la règlementation de la loi..
13
69. L’Etat défendeur soutient que ce qui est explicite dans la Charte Africaine,
c’est la reconnaissance que l’exercice du droit est soumis à la législation
nationale. Les plaignants évitent commodément de mentionner ou de
placer l’accent sur la formulation de l’Article en question.
70. Selon l’Etat défendeur, l’AIPPA est une loi aux termes de la Constitution du
Zimbabwe et sa Section 79 a été considérée par la Cour constitutionnelle
zimbabwéenne comme constitutionnelle. Voir Associate Newspapers of
Zimbabwe (Pvt) c/ Le Ministre d’Etat chargé de l’Information et de la
Publicité et 2 autres SC 111/04 et Association of Independent
Journalists et 2 autres c/ Le Ministre d’Etat et 2 autres SC. 136/02 pour
soutenir ces observations.
71. L’Etat déclare que la pratique du journalisme ne le place pas au-delà de sa
règle en vertu d’une loi. Cette loi doit toutefois se conformer aux exigences
draconiennes des restrictions prévues par la Constitution et selon l’Etat, la
Section 79 de l’AIPPA y répond.
72. L'Etat défendeur déclare en outre que l’exercice d’enregistrement est
d’ordre technique. Il n’est absolument pas onéreux. Il est donc demandé
que la Commission estime que la Section 79 de l’AIPPA n’est pas en
violation du droit à la liberté d���expression aux termes de l'article 9 de la
Charte africaine.
73. Concernant la Section 80 de l’AIPPA, l’Etat défendeur soutient que
considère comme un délit la publication délibérée de fausses informations
qui menacent les intérêts de la défense, la sécurité publique, l’ordre public,
les intérêts économiques de l’Etat, la moralité publique, la santé publique
ou des termes offensants pour la réputation, les droits et les libertés
d’autres personnes.
74. Selon l’Etat défendeur, la Section a été soumise à un test de
constitutionnalité qui l’a reconnue. La prescription extinctive est donc
inscrite dans la Constitution du Zimbabwe et l’Article 9 de la Charte qui
exige que l’exercice de ce droit soit « dans le cadre de la loi. » L’Etat conclut
ses observations en déclarant que les sections contestées de l’AIPPA ont
été jugées constitutionnelles et sont donc conformes à l’exercice, selon la
Charte, de la liberté d’expression « dans le cadre de la loi. »
75. Conformément aux observations ci-dessus, l’Etat défendeur demande à la
Commission de rejeter la présente communication.
Décision de la Commission Africaine sur le fond
14
76. Dans la présente communication, les plaignants allèguent que la Section
79 (1) et la Section 80 de l’AIPPA violent les dispositions de l’Article 9 de la
Charte africaine. La Section 79 de l’AIPPA dispose : « Aucun journaliste
ne doit exercer les droits prévus dans la Section 78 au Zimbabwe sans être
accrédité par la Commission. » La Section 79(1) demande par conséquent
l’accréditation des journalistes avant l'exercice de leur profession de
journaliste. La Section 78 dispose : “ Sous réserve de la présente Loi et de
toute autre loi, un journaliste a les droits suivants (ci-après dans la présente
Loi à laquelle il est fait collectivement référence comme « privilège
journalistique » :
i.
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
enquêter, collecter, recevoir et diffuser des informations;
visiter les organes publics avec l’objectif express
d’exercer ses fonctions de journaliste ;
avoir accès aux documents et matériels, tels que prescrit
dans la présente Loi ;
faire des enregistrements en utilisant l’équipement
audio-vidéo, la photographie et la ciné-photographie ;
refuser de préparer sous sa signature des rapports et
documents non conformes à ses convictions ;
interdire la publication de, enlever sa signature ou poser
des conditions de sorte à utiliser un rapport ou un
document dont le contenu était dénaturé, à son avis,
dans le processus de préparation d’éditorial. »
77. En ce qui concerne la Section 80, elle offre des exemples qui constituent
des cas d’abus des privilèges attachés à la profession de journaliste, ainsi
que les sanctions imposées en cas de tels abus. La Section 80 (1) dispose
que : « [a] un journaliste est réputé avoir abusé des privilèges attachés à sa
fonction et s’être rendu coupable d’une infraction lorsqu’il commet un des
actes suivants :
a) Falsifie ou fabrique des informations ;
b) Publie de fausses informations ;
c) Collecte et diffuse des informations, sans l’autorisation de
son employeur, au nom d’une personne autre que le
service des médias de masse qui l’emploie, sauf lorsqu’il
exerce la profession de journaliste indépendant ;
d) Contrevient à l’une des dispositions de la présente Loi » ;
78. La Section 80(2) dispose que : « [a) une personne qui contrevient aux
paragraphes (a) à (d) de la sous-section (1) est coupable d’une infraction
et passible d’une amende maximum de mille dollars ou d’une peine
d’emprisonnement d’une durée maximum de deux ans. »
15
79. Dans le cas d’espèce, il est fait appel à la Commission pour qu’elle
détermine si la section 79 (1), qui impose aux journalistes une obligation
d’accréditation, et la Section 80, qui interdit et réprime la publication de
fausses informations, violent le droit à la liberté d’expression garanti par
l’Article 9 de la Charte africaine.
80. L’Article 9 de la Charte africaine dispose que : « (1) Toute personne a droit
à l’information. (2) Toute personne a le droit d’exprimer et de diffuser ses
opinions dans le cadre des lois et règlements ».
81. En conséquence, l’article 9 garantit le droit à la liberté d’expression, qui
implique le droit de recevoir des informations et le droit d’exprimer et de
diffuser ses avis dans le cadre de la loi.
82. Dans leur requête, les Plaignants affirment que la loi imposée par l’Etat
défendeur n’est pas raisonnable et impose des restrictions inutiles à la
liberté d’expression, une démarche constitutive d’une violation de l’article 9
de la Charte.
83. Par ailleurs, l’Etat défendeur estime que les restrictions imposées par
l’AIPPA sont raisonnables, conformes à la loi et nécessaires au maintien de
l’ordre public. L’Etat défendeur relève, en outre, que le droit à la liberté
d’expression est garanti dans les limites autorisées et qu’il ne s’agit pas
d’un droit individuel absolu et sans restriction.
84. Pour apprécier si les obligations créées par la Section 79(1) et la Section
80 de l’AIPPA sont contraires aux dispositions de la Charte africaine, la
Commission africaine étudiera le sens pratique de ces deux dispositions et
examinera également le sens de l’article 9 de la Charte afin de déterminer
si l’article 9 de la Charte africaine a été violé.
85. La Section 79 de l’AIPPA dispose : (1) Aucun journaliste ne peut exercer
au Zimbabwe les droits prévus par la Section soixante-dix-huit s’il n’a pas
été accrédité par la Commission. (2) Sous réserve des dispositions de la
sous-section (4), aucun journaliste ne peut être accrédité s’il n’est pas un
citoyen du Zimbabwe ou n’est pas considéré comme un résident permanent
en vertu de la Loi sur l’Immigration [Chapitre 4:02]. (3) Toute personne
souhaitant être accréditée en qualité de journaliste en fera la demande à la
Commission dans les formes et la manière prescrites et en s’acquittant des
droits éventuels prévus : à condition qu’un service de communication de
masse ou une agence de presse introduise une demande d’accréditation
au nom des journalistes employés par lesdits services de communication
de masse ou agence de presse. (4) Un journaliste qui n’est pas citoyen du
Zimbabwe ou n’est pas considéré comme résident permanent au
Zimbabwe en vertu de la Loi sur l’Immigration [Chapitre 4:02] peut être
16
accrédité pour une période maximum de trente jours fixée par la
Commission : à condition que la Commission, pour une raison valable
démontrée ou afin de permettre au journaliste de travailler pendant la durée
d’un événement pour la couverture duquel il/elle a été accrédité, proroger
la période pour un nombre de jours spécifié. (5) La Commission peut
accréditer un candidat en qualité de journaliste lorsqu’elle a acquis la
conviction que le candidat – (a) a respecté les formalités prescrites et (b)
possède les qualifications prescrites et (c) n’est pas disqualifié en vertu de
la sous-section (2), ou fonde sa demande d’accréditation sur les
dispositions de la sous-section (4). (6) Toute agence de presse opérant au
Zimbabwe, qu’elle y ait son domicile ou pas, doit s’abstenir, pour ce qui
concerne ses activités au niveau local, d’employer ou d’utiliser les services
d’un journaliste non accrédité et ne jouissant pas de la citoyenneté
zimbabwéenne, ou qui n’est pas considéré comme un résident permanent
en vertu de la Loi sur l’Immigration [Chapitre 4:02] : à condition que l’agence
de presse emploie ou utilise les services d’un journaliste visé à la soussection (4) pour la durée de l’accréditation de ce journaliste.
86. En bref, il ressort manifestement des dispositions ci-dessus que l’obligation,
pour les journalistes, de se faire accréditer, peut engendrer des
responsabilités, y compris pénales, pour les individus qui n’ont pas rempli
l’exigence d’accréditation ou ne peuvent pas ou ne pourraient pas le faire
et, ce faisant, entraver l’exercice de la profession de journaliste. Les
Demandeurs souhaitent que la Commission africaine détermine si les
conditions stipulées à la Section 79 équivalent à des restrictions qui
constitueraient une violation de l’article 9 de la Charte africaine.
87. Aux termes de la Section 79(1), pour qu’un journaliste puisse exercer son
métier sur le territoire de l’Etat défendeur, il/elle doit solliciter et obtenir un
certificat d’accréditation auprès du MIC. La Section 83 de l’AIPPA indique
clairement que « (1) qu’aucun individu autre qu’un journaliste accrédité ne
peut exercer en qualité de journaliste ni être employé en cette qualité ou se
considérer, de quelque manière que ce soit, comme un journaliste. »
88. En conséquence, le contenu de la Section 79(1) contraint ou oblige tous les
journalistes à se faire enregistrer/accréditer avant d’être autorisés à
pratiquer. Cette obligation influe-t-elle sur la jouissance de la liberté
d’expression ? Si oui, de quelle manière ?
89. La Section 79(1) comporte deux volets : la sollicitation et l’obtention, à
supposer qu’il soit possible de solliciter et de ne pas obtenir. L’accréditation
officielle d’un journaliste est une condition préalable impérieuse pour
exercer dans l’Etat défendeur et des sanctions pénales sont imposées à
ceux qui exercent sans accréditation. Il existe des obligations statutaires
concernant l’accréditation et la possession des qualifications requises ne
garantit pas la délivrance d’un certificat d’accréditation. L’organe de
17
régulation, le MIC, n’est pas un organisme d’autorégulation mis en place
par les journalistes. Il s’agit d’une excroissance de la branche exécutive qui
tente de réglementer un autre « bras du gouvernement » dont la mission
est de veiller à l’existence de contrepoids.
90. La Commission africaine estime que les procédures d’enregistrement ne
constituent pas en elles-mêmes une violation du droit à la liberté
d’expression, à condition qu’elles soient de nature purement technique et
administrative et ne prévoient pas des cautions d’un montant prohibitif, ou
n’imposent pas de conditions pénibles, comme le sont les exigences
prévues par l’AIPPA, qui, de l’avis de la Commission, auront, sans aucun
doute, un effet restrictif sur la liberté d’expression. Quelles que soient les
circonstances, il n’existe pas de fondement à une intervention officielle dans
l’enregistrement des journalistes. Elle offre aux autorités une grande
latitude pour prendre des décisions à motivation politique. La
réglementation des médias devrait être une question d’autorégulation par
les journalistes eux-mêmes, par le biais de leurs organisations ou
associations professionnelles. En outre, l’exigence d’un enregistrement
constitue une restriction supplémentaire à la liberté de presse.
91. Un organisme réglementaire comme le MIC, dont les règles sont
nécessairement élaborées par le gouvernement, ne peut être se prétendre
autorégulé. Toute initiative visant à créer un organisme de réglementation
place ce dernier sous le contrôle de l’Etat et ne peut donc être ni autorégulé
ni volontaire. Elle implique également une conséquence dangereuse, celle
de définir les journalistes par référence à des qualifications minimums et
l’enregistrement. C’est exactement le cas avec l’AIPPA.
92. L’accréditation obligatoire des journalistes est considérée, aux niveaux
national et international, comme une entrave inutile à la jouissance effective
du droit à la liberté d’expression.
93. Dans son avis consultatif sur l’obligation d’appartenir à une
association professionnelle reconnue par la loi pour exercer le
journalisme”,11 la Cour interaméricaine des Droits de l’Homme met l’accent
sur l’importance du rôle de la presse dans la mise en place d’une société
libre et démocratique, en répondant à la question du gouvernement
costaricien sur l’adhésion de l’Etat aux principes de la Convention
américaine lorsqu’elle requiert des journalistes qu’ils appartiennent à une
organisation professionnelle. Le gouvernement du Costa Rica avait saisi la
Cour pour lui demander de dire si “… l’obligation légale, pour les
11
Avis consultatif OC-5/85, novembre 13, 1985, Inter-Am. Ct. H.R. (Ser. A) No. 5 (1985).
18
journalistes et reporters, d’être membres d’une association pour pouvoir
exercer leur métier [est] autorisée ou intégrée dans les restrictions ou les
limites autorisées par les articles 13 et 29 de la convention américaine des
droits de l’homme. La cour a indiqué qu’une loi rendant obligatoire
l’appartenance à une association et, par conséquent, interdisant aux tiers
la pratique du journalisme, est incompatible avec la Convention américaine,
étant donné qu’elle interdirait à tout individu d’utiliser pleinement les médias
d’information pour exprimer son opinion et diffuser des informations.
94. La Cour américaine a noté, en outre, que l’obligation, pour les journalistes,
de se faire enregistrer ou l’exigence d’une carte d’identité professionnelle
ne signifie pas que le droit à la liberté de pensée et d’expression est rejeté
ou restreint ou limité, mais seulement que sa pratique est régulée. La Cour
a fait valoir que l’obligation d’enregistrement, « vise à contrôler, surveiller et
superviser la profession de journaliste afin de garantir la déontologie, la
compétence et la promotion sociale des journalistes. … La gestion de la
pensée d’autrui, dans sa présentation aux populations, requiert non
seulement qu’il s’agisse d’un professionnel qualifié, mais également d’un
individu ayant des responsabilités professionnelles et une éthique vis-à-vis
de la société. » L’enregistrement/accréditation des journalistes pourrait
ainsi être bénéfique à la profession, à condition, toutefois, qu’il se fasse
d’une manière qui ne porte pas préjudice à la jouissance effective des droits
des journalistes à s’exprimer librement ou à recevoir ou diffuser des
informations.
95. Cependant, faisant une distinction entre l’enregistrement obligatoire des
personnes appartenant à d’autres professions et l’enregistrement des
journalistes, la Cour soutient que “dans ce contexte, le journalisme est la
première et principale expression de la liberté de pensée. Pour cette raison
et du fait qu’il est lié à la liberté d’expression, qui est un droit inhérent pour
chaque individu, le journalisme ne peut être considéré comme une
profession qui se contente tout simplement d’offrir un service aux
populations par l’utilisation de connaissances ou d’une formation acquise
dans une université ou par l’intermédiaire de personnes inscrites dans un
institut professionnel … L’argument selon lequel une loi prévoyant
l’obligation, pour les journalistes, de se faire enregistrer, ne serait pas
différente des textes similaires applicables à d’autres professions ne prend
pas en considération le problème fondamental soulevé en termes de
compatibilité entre une telle législation et la Convention. Le problème tient
au fait que l’article 13 [et l’Article 9 de la Charte] protège expressément la
liberté de chercher, recevoir et diffuser des informations de toute nature …
que ce soit oralement, ou par écrit… ». La profession du journalisme –
l’activité des journalistes – implique précisément la recherche, la réception
ou la diffusion d’informations. En conséquence, la pratique du journalisme
19
requiert qu’une personne s’engage dans des activités qui définissent ou
englobent la liberté d’expression garantie par la [Charte].12
96. La Cour a ensuite indiqué que « cela n’est pas le cas en ce qui concerne la
pratique du droit ou de la médecine, par exemple. A l’inverse du
journalisme, la pratique du droit et de la médecine, c’est-à-dire, les actes
des avocats ou des médecins, ne constituent pas une activité précisément
garantie par la Convention [Charte]. Il est vrai que l’imposition de certaines
restrictions à la pratique du droit serait incompatible avec la jouissance des
divers droits garantis par la Convention. … Mais aucun droit garanti par la
Convention ne couvre ni ne définit dans le détail la pratique du droit comme
le fait l’Article 13 quand il se réfère à l’exercice d’une liberté qui couvre
l’activité du journaliste. Il en est de même pour la médecine. »13
97. La Commission africaine a examiné l’avis exprimé par la Cour
interaméricaine des Droits de l’Homme dans l’affaire du Costa Rica et juge
très cohérents le raisonnement et la démarche de la Cour interaméricaine
sur la question de l’enregistrement obligatoire des journalistes. En réalité,
nous avons la conviction que la question de l’accréditation obligatoire se
confond avec celle de l’enregistrement obligatoire qui avait été traitée par
la Cour américaine. Nous sommes tentés d’accepter l’argument selon
lequel si l’enregistrement obligatoire équivaut à une restriction à la liberté
de la pratique de la profession de journaliste, et qu’il est, par conséquent,
constitutif d’une violation de l’article 13 de la Convention américaine, en
appliquant alors la même logique aux conditions stipulées pour ce qui
concerne l’accréditation obligatoire aux termes de l’AIPPA, sans laquelle
nul ne peut pratiquer la profession de journaliste, il constitue une violation
de l’article 9 de la Charte africaine. Nous trouvons une consolation dans
l’application de l’analogie en vertu des articles 60 et 61 de la Charte
africaine, qui exige de la Commission qu’elle s’inspire de la jurisprudence,
de la doctrine et des autres instruments internationaux des droits de
l’homme. La Commission estime donc que l’accréditation obligatoire des
journalistes est incompatible avec l’Article 9 de la Charte africaine
lorsqu’elle dénie à tout individu l’accès à l’utilisation sans restriction des
médias d’information en tant que moyen d’expression d’opinions ou de
diffusion d’informations.
98. La Section 80 de l’AIPPA dispose clairement que “(1) Aucun individu autre
qu’un journaliste accrédité ne peut exercer en qualité de journaliste ou être
employé en cette qualité ou se considérer, de quelque manière que ce soit,
comme un journaliste ; (2) Aucun individu qui a perdu son accréditation de
journaliste après que son nom aura été rayé de la liste ou qui a été
suspendu de la pratique du journalisme, ne pourra, pendant que son nom
est rayé de la liste, ou pendant sa suspension, continuer de pratiquer
12
13
Id. Par. 71-73.
Id. Par. 74.
20
directement ou indirectement en qualité de journaliste, que ce soit par luimême ou en partenariat ou en association avec un autre individu, ni ne
pourra, sauf approbation écrite de la Commission, être employé en quelque
qualité que ce soit liée à la profession de journaliste.
99. Il résulte de ce qui précède que l’obligation d’enregistrement prévue par la
Section 79 constitue une restriction au droit d’expression pour des
journalistes qui n’ont pas été accrédités ou ne sont pas ou ne peuvent être
accrédités pour une raison ou une autre comme indiqué à la Section 79 de
l’AIPPA. Nous estimons que l’opinion exprimée par la Cour américaine en
ce qui concerne l’article 13 de la Convention américaine est très
convaincante, pour ce qui est des conditions de l’accréditation stipulée par
la Section79 de l’AIPPA par rapport à l’article 9(2) de la Charte africaine.
L’article 9(2) garantit le droit d’exprimer et de diffuser un avis dans le cadre
défini par la loi. La question à laquelle nous devons répondre est celle de
savoir si l’article 9(2) permet à l’Etat défendeur de promulguer une loi qui
impose ces conditions et si ces conditions sont conformes à l’article 9(2) de
la Charte africaine.
100.
L’Etat défendeur a expliqué que des restrictions pourraient être
imposées dans l’intérêt de l’ordre public. Il a également fait valoir que les
restrictions sont acceptables et que l’exercice de ce droit est absolu. La
Commission africaine, après examen de la Section 79 de l’AIPPA, soutient
que la disposition ne précise pas si les conditions avaient été posées dans
l’ordre public. En fait, l’article 9(2) suggère que l’expression « dans le cadre
de la loi » s’applique à la diffusion et à l’expression d’opinions et d’idées,
plutôt qu’aux conditions préalables de l’accréditation. De notre point de vue,
toute condition prescrite pour l’accréditation des journalistes devrait avoir
pour finalité de faciliter, plutôt que d’entraver, l’exercice de ce droit. Dans
l’affaire John D. Ouko c/ Kenya14, la Commission africaine, commentant
l’article 9, a déclaré ce qui suit :
« La disposition susvisée garantit à tout un chacun la liberté
d’expression, dans le cadre des lois et règlements. Il en découle que
si ces opinions sont contraires aux lois et règlements établis,
l’individu ou le gouvernement concerné a le droit de demander
réparation auprès d’un tribunal. Elle est l’essence de la loi sur la
diffamation….”
101.
Les Demandeurs allèguent que les conditions d’accréditation sont
contraignantes et visent à contrôler les journalistes par l’exercice d’une
autocensure préalable et l’obstruction au travail des journalistes. Ils ont
indiqué qu’il existe des sanctions civiles et pénales au Zimbabwe, qui
14
Communication 232/99, 14ème Rapport d’activité, également reprise dans la Compilation, par l’IHRDA,
des Décisions des Communications de la CADHP, extrait des Rapports d’activité de la Commission 19942001, page 149.
21
prévoient des voies de recours pour les cas où les journalistes violeraient
les dispositions légales dans l’exercice de leur profession. Ils dénoncent les
conditions d’accréditation obligatoire.
102.
La Commission africaine approuve ces observations et affirme que
l’existence de lois prévoyant des sanctions civiles et autres de nature
juridique en cas de préjudice ou de violation de la loi par des journalistes
dans le cadre de l’exercice de leur profession, associée à l’autorégulation,
pourraient servir de mécanisme approprié pour réglementer et contrôler la
profession de journaliste dans une société démocratique, sans qu’il y ait
besoin du système draconien prévu par l’AIPPA.
103.
Le droit à la liberté d’expression est protégé par les instruments
aussi bien nationaux, régionaux qu’internationaux qui traitent de la
protection des droits de l’homme. Une caractéristique commune à la liberté
d’expression garantie à tous les niveaux est celle qui tient au fait que le droit
à la liberté d’expression n’est pas un droit absolu.
104.
La Convention européenne des droits de l’homme réglemente la
liberté d’expression en son article 10(2) et définit les objectifs légitimes qui
peuvent justifier la restriction de la liberté d’expression, notant que
« l'exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités
peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions
prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une
société démocratique, à la sécurité nationale, à l'intégrité territoriale ou à la
sûreté publique, à la défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la
protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou
des droits d'autrui, pour empêcher la divulgation d'informations
confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir
judiciaire. »
105.
L’article 13 de la Convention américaine des droits de l’homme
garantit la jouissance du droit à la liberté d’expression. L’article 13(2)
dispose que l’exercice de la liberté d’expression « ne peut être soumis à
une censure préalable, mais il comporte des responsabilités ultérieures
qui, expressément fixées par la loi, sont nécessaires au respect des droits
ou à la réputation d’autrui, ou à la sauvegarde de la sécurité nationale, de
l’ordre public et de la santé ou de la morale publiques. » S’inspirant de
l’article 13(2) de la Convention américaine, la Commission africaine interdit
la censure préalable, mais elle
indique que la détermination de la
responsabilité d’un individu exerçant le droit à la liberté d’expression se fera
après la violation alléguée afin de protéger la réputation d’autrui, la sécurité
nationale l’ordre, la santé et la morale publics, comme prévu par la loi. Le
mot clé est ici « ultérieurs », qui implique qu’une mesure sera prise après
que le journaliste aura été accrédité et qu’il aura commencé à pratiquer sa
profession. La procédure pour déterminer la responsabilité étant “établie
22
par les lois et les règlements” signifie que ce sont les tribunaux qui
détermineront la responsabilité et non pas une autre procédure
administrative.
106.
Les articles 10 de la Convention européenne, 13 de la convention
américaine et 9 de la Charte africaine indiquent tous que l’exercice et la
jouissance de la liberté d’expression peuvent faire l’objet d’une restriction
dans des conditions prévues par la loi.
107.
La Commission africaine a adopté une Déclaration de Principes sur
la Liberté d’Expression en Afrique qui garantit certains principes de base
visant à renforcer la jouissance de la liberté d’expression. Le Principe II de
la Déclaration stipule que « aucun individu ne doit faire l’objet d’une
ingérence arbitraire à sa liberté d’expression ; et (2) Toute restriction à la
liberté d’expression doit être imposée par la loi, servir un objectif légitime
et être nécessaire dans une société démocratique ». (c’est l’auteur qui
souligne).
108.
En conséquence, le droit d’un individu à liberté d’expression couvre
le droit de diffuser des informations en direction de tiers. Ainsi, lorsque la
liberté d’expression d’un individu est restreinte par des voies illégales, ce
n’est pas seulement le droit de l’individu concerné qui est violé, mais
également celui des autres de « recevoir » des informations et des idées.
Lorsque la Charte proclame que tout individu a le droit de recevoir des
informations et de communiquer des avis, elle met implicitement l’accent
sur le fait que l’expression, la réception et la diffusion d’idées et
d’informations sont des concepts indivisibles. Cela signifie que les
restrictions imposées à la diffusion représentent, dans la même mesure,
une restriction directe au droit de s’exprimer librement. En conséquence, la
Commission estime que les deux dimensions du droit à la liberté
d’expression doivent être garanties simultanément.
109.
Dans la présente Communication, l’Etat défendeur cite la protection
de l’ordre, de la sécurité et de la sûreté publics comme les raisons qui
justifient la régulation de la profession de journaliste. Elle allègue, en outre,
que la pratique du journalisme ne soustrait pas aux dispositions légales et
toute loi de cette nature doit, en tout état de cause, se conformer aux
conditions rigoureuses dans lesquelles la Constitution enferme ces
restrictions. La Commission estime que la notion d’ordre public dans un Etat
implique des conditions qui garantissent le fonctionnement normal et
harmonieux des institutions sur la base d’un système convenu de valeurs
et de principes. La Commission note, cependant, que le maintien de l’ordre
public dans l’exercice de la liberté d’expression est parfaitement
concevable sans qu’il soit nécessaire de restreindre la pratique du
journalisme. Cela veut dire que l’accréditation obligatoire des journalistes
n’est pas une restriction légitime pour garantir l’ordre public.
23
110.
Par ailleurs, le même concept d’ordre public requiert, dans une
société démocratique la meilleure information possible. Ce sont la plus
large circulation possible d’informations, d’idées et d’opinions, ainsi que
l’accès le plus facile à l���information d’une société tout entière qui
garantissent cet ordre public.
111.
Dans la présente Communication, les restrictions imposées à la
pratique des journalistes ne peuvent donc être justifiées par des motifs
d’ordre public.
112.
En ce qui concerne l’affirmation du Défendeur selon qui les
restrictions imposées par l’AIPPA entrent dans le cadre de la législation
interne du Zimbabwe, conformément à la Section 20 (2) de la Constitution
de l’Etat défendeur, la Commission note que le sens de l’expression “dans
le cadre des lois et règlements” visée à l’article 9 (2) doit être interprétée
dans le contexte du Principe II, tel que précisé par la Déclaration de
principes sur la liberté d’expression visée ci-dessus. En d’autres termes, le
concept « dans le cadre des lois et règlements » doit être interprété en
termes de savoir si les restrictions sont conformes aux intérêts d’une
société démocratique et nécessaires à ladite société. En outre, le concept
« dans le cadre des lois et règlements » cité dans la Charte ne peut être
séparé du concept général de la protection des droits et l’homme et des
libertés.
113.
Dans l’affaire Dawda Jawara c/ la Gambie15, la Commission
africaine précise le sens d’expressions comme “conformément à la loi”, ou
“déjà défini par la loi” ou “dans le cadre de la loi”. Dans ces
Communications, la République de Gambie justifiait des arrestations et des
détentions arbitraires et alléguait que son action devait « être étudiée et
replacée dans le contexte des mutations enregistrées en Gambie » et
qu’elle agissait dans les limites imposées par la législation et « déjà définies
par la loi », comme l’indique le libellé de l’article 6 de la Charte.
114.
Réaffirmant sa décision dans l’affaire Alhassane Aboubacar c/
Ghana16, la Commission a soutenu que “les autorités compétentes ne
doivent pas promulguer des dispositions qui imposent des restrictions à
l’exercice de cette liberté. Les autorités compétentes ne doivent pas
outrepasser les dispositions de la Constitution ou remettre en cause les
droits fondamentaux garantis par la Constitution ou les normes
internationales des droits de l’homme. Ce principe ne s’applique pas
seulement à la liberté d’association, mais également à tous les autres droits
15
Communications 147/95 et 149/96.
16
Communication 103/1993.
24
et libertés. Pour qu’un Etat puisse invoquer cet, il doit montrer qu’une telle
loi est conforme à ses obligations en vertu de la Charte. »
115.
Se fondant sur le raisonnement ci-dessus, la Commission adopte
une interprétation plus large de l’expression “dans le cadre des lois et
règlements” afin de donner effet à la protection des droits de l’homme et
des peuples. Pour être “dans le cadre des loi et règlements”, la législation
interne doit être en conformité avec la Charte africaine ou d’autres pratiques
et instruments internationaux des droits de l’homme. L’Etat défendeur ne
peut donc alléguer que les restrictions imposées par l’AIPPA sont
autorisées “dans le cadre des lois et règlements”, c’est-à-dire dans le cadre
de sa législation interne. Cela équivaudrait à admettre que l’exercice de la
liberté d’expression est exclusivement laissée à la discrétion de chaque Etat
partie. De l’avis de la Commission, cette situation serait à l’origine d’un
chaos dans le domaine de la jurisprudence/interprétation, car chaque pays
disposerait de son propre niveau de protection basé sur ses lois internes
respectives.
116.
La Commission africaine a clairement souligné ce point dans l’affaire
Constitutional Rights Project et al. c. Nigeria¹⁶, où elle a déclaré ce qui suit
: « selon l’article 9.2 de la Charte, la diffusion d’opinions peut être restreinte
par la loi. Cela ne signifie toutefois pas que le droit national puisse passer
outre au droit d’exprimer et de diffuser son opinion, garanti au niveau
international : cela rendrait la protection du droit d’exprimer son opinion
inefficace. Permettre au droit national de prévaloir sur le droit international
irait à l’encontre des objectifs de la codification de certains droits dans le
droit international et, en réalité, de l’essence même de la conclusion de
traités».
117.
En conséquence, la Commission estime que la justification mise en
avant par l’Etat défendeur et selon laquelle l’accréditation des journalistes
et l’interdiction de la diffusion de fausses nouvelles reposent sur les besoins
de l’ordre public, de la sécurité et de la protection des droits et de la
réputation d’autrui, n’est pas défendable et qu’elle impose une restriction
inutile à la pratique du journalisme par les individus.
118.
De même, en empêchant les journalistes d’exercer librement leur
droit à la liberté d’expression, l’Etat défendeur viole nécessairement la
liberté d’expression de la société zimbabwéenne en la privant du droit de
recevoir des informations suite aux restrictions imposées au droit des
journalistes de diffuser des informations.
119.
Par conséquent, la Commission estime que la Section 79 de la Loi
sur l’Accès à l’Information et à la Protection de la Vie privée (Chapitre 10:27)
de 2002, qui traite de l’accréditation obligatoire des journalistes, objet de la
25
présente Communication, est en contradiction avec l’article 9 de la Charte
africaine des Droits de l’Homme et des Peuples.
120.
La Commission africaine estime également que si la diffusion
d’informations correctes est l’objectif auquel devrait aspirer tout journaliste,
il est des circonstances dans lesquelles le journaliste publiera des
informations, des opinions ou des idées qui compromettront la réputation
ou les intérêts d’autrui, notamment l’intérêt de la sécurité nationale, de
l’ordre, de la santé ou de la morale publics. Ces circonstances ne peuvent
être prévues à l’étape de l’accréditation. En conséquence, il suffit que les
journalistes aient fait un effort raisonnable pour rendre compte fidèlement
de la réalité ou qu’ils aient agi de bonne foi.
121.
La Commission africaine reconnaît l’argument de l’Etat défendeur
qui veut que les droits des individus, notamment le droit prévu par l’Article
9, ne soit pas absolu, d’où l’entrée en scène de l’article 27 de la Charte sur
les devoirs de l’individu vis-à-vis des tiers. Dans le cas des journalistes,
lorsqu’ils manquent à leur devoir de respecter les droits d’autrui dans le
cadre de l’exercice de leur droit à la libre expression, alors leur droit cesse
d’être absolu. C’est donc à ce niveau que les autres voies de recours civiles
ou autres suivent leur cours naturel. La Commission africaine estime que le
système juridique national du Zimbabwe peut offrir des voies de recours
pour ces cas de publication de fausses nouvelles, ce qui rend inutile ces
restrictions dénoncées.
122.
L’adoption d’une législation a priori, comme l’AIPPA, visant à
protéger l’ordre, la santé ou la morale publics ou se fondant sur le prétexte
de protéger l’ordre, la santé ou la morale publics équivaut à imposer les
conditions d’une censure à priori. Si tel était la raison d’être des Sections
79 et 80 de l’AIPPA, elles sont alors constitutives d’une violation de l’article
9.
123.
La Commission africaine a la conviction que la Section 79 impose
des conditions restrictives à l’accréditation et que la section 80 de la Loi sur
l’Accès à l’Information et la Protection de la Vie privée (Chapitre 10:27) de
2002 crée une obligation absolue de vérité, fait peser une charge excessive
sur les journalistes et restreint la jouissance effective du droit à la liberté
d’expression.
124.
La Commission conclut donc que les arguments avancés par l’État
défendeur pour justifier la restriction du droit à la liberté d’expression des
journalistes sont incompatibles avec les obligations qui lui incombent en
vertu de l’article 9 de la Charte. En conséquence, la Commission estime
que la communication fait état d’une violation de l’article 9 de la Charte.
26
125.
Compte tenu du raisonnement qui précède, la Commission africaine
recommande à l’État défendeur :
1. Abroge les articles 79 et 80 de l’AIPPA ;
2. Dépénalise les infractions liées à l’accréditation et à l’exercice du
journalisme ;
3. Adopte une législation établissant un cadre pour l’autorégulation des
journalistes ;
4. Mette l’AIPPA en conformité avec l’article 9 de la Charte africaine et les
autres principes et instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme
; et
5. Rende compte de la mise en œuvre de ces recommandations dans un
délai de six mois à compter de leur notification.
Adoptée lors de la 6e session extraordinaire de la CADHP, à Banjul, en
Gambie, en avril 2009.
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